Госрегулирование рынка сахара: тактика вместо стратегии

В сезоне-2019/20 Россия произвела рекордные 7,5 млн т сахара из свеклы. И это при потреблении на тот момент в 6 млн т/год. Из-за нехватки мощностей хранения и огромного излишка внутренние цены на сахар тогда же упали до минимальных исторических уровней 17 руб./кг (цена производителя) и 23 руб./кг (розничная цена), что было существенно ниже себестоимости.

Что дальше?

Чтобы избежать затаривания и подготовиться к новому сезону, сахаропроизводителям приходилось продавать сахар по низким ценам и вывозить его на экспорт. К тому же высокая конкурентоспособность позволяла это делать. По итогам сезона Россия экспортировала рекордные 1,5 млн тонн сахара. Для отрасли это стало гордостью, но в то же время – полным провалом с точки зрения экономики. Рентабельность производства была отрицательной и для фермеров, так и для переработчиков, тогда как поддержки государства им никакой не оказывалось. При этом цены на сахаросодержащие продукты продолжали оставаться на тех же уровнях, а в отдельных случаях – даже росли. Такая продукция с успехом отправлялась на экспорт. Получается, одна отрасль процветала за счет другой.

Чтобы выровнять баланс, посевы сахарной свеклы в 2020 году были сокращены на 19% к 2019-му. При этом сформированные запасы сахара предыдущих лет на тот момент позволяли нивелировать все риски, связанные со снижением производства. Однако неблагоприятная погода привела к существенному снижению урожайности, которая составила 37 т/га против 48 т/га в сезоне-2019/20. Вследствие чего производство сахара тогда упало до 5 млн тонн при потреблении в 5,8 млн тонн.

Это спровоцировало рост цен на сахар, который к тому же сопровождался ростом мировых цен на фоне начавшейся пандемии. Пользуясь ситуацией, некоторые участники рынка стали раскачивать цены, тем самым спекулируя и подогревая рынок [оценочное суждение автора – редакция Agrotrend.ru]. Как результат, цены сахара на пике сезона продолжали расти, и достигли нерыночных уровней. Так сложилась обратная сезону-2019/20 ситуация. Только в этот раз потребляющие отрасли начали жаловаться на дорогой сахар, а государство внезапно отреагировало на рост цен.

Новое решение – новый шок

Так, в ноябре 2020 г. регуляторы сначала пригрозили открыть импорт сахара. Но, как оказалось, в одиночку это сделать не удастся только в рамках ЕАЭС. Поэтому в середине декабря было принято решение о фиксации цены сахара на уровне 36 руб./кг для производителей и 46 руб./кг – для розницы. Соглашение было подписано Минсельхозом, Минпромторгом, поставщиками сахара, ретейлорами, и действовало до 31 марта 2021 года. Такого поворота событий никто не ожидал. Участники рынка ушли на новогодние праздники в состоянии неопределенности и полной неуверенности в отношении нового сезона.

Как правило, в ноябре-декабре сельхозпроизводители принимают решение об объеме закупок семян, о том, сколько гектаров запланировать под свеклу в новом сезоне. Кроме этого, ведутся подготовка и обработка почвы, что на фоне всех вышеописанных событий было трудно сделать. Тем не менее, цены на сахар стабилизировались, рынок успокоился, и все ждали окончания действия ценовых соглашений, которые регуляторы обещали не продлевать. Параллельно все чаще стали приходить жалобы о том, что в рознице не хватает сахара, а в отдельных регионах – и вовсе его дефицит, что сахаропроизводители не хотят отгружать сахар по таким ценам, так как никто не берет на себя издержки за логистику.

Другими словами, стало понятно, что сам документ однозначно требует доработки – уже потому, что все его трактуют по-разному. Но, самое главное, рынок не понимал, почему стоимость сахара у производителей и в рознице зафиксирована на уровнях именно 36 и 46 руб./кг. Как рассчитывались эти показатели? Была ли формула расчета, и какая? В данном случае необходимо аргументированно посчитать экономику, чтобы установить предельную цену на сахар на том уровне, который соответствовал бы текущей на тот момент конъюнктуре рынка с учетом себестоимости, спроса, запасов и мировых цен.

Но, к сожалению, об этом не думали – была поставлена по сути политическая задача стабилизировать внутренние цены на продовольствие. И за неделю до окончания срока действия соглашений – вопреки всем заявлениям, обещаниям и ожиданиям – правительство решило продлить их до 1 июня 2021 года, что повергло рынок в полный шок. Масла в огонь также подливали разговоры о снижении импортной пошлины и введении квот на белый сахар.

Реакция рынка на COVID-пандемию

В апреле 2021 года ЕАЭС выпустило решение Совета №33, предусматривающее льготы в виде тарифной квоты на беспошлинный ввоз сахара и сахара-сырца до 31 сентября. На мой взгляд, это окончательно добило рынок, и привело к тому, что посевы сахарной свеклы в сезоне-2021/22 увеличились лишь на 8,6% против 19% сокращения в предыдущем сезоне. Похоже, правительство перестраховалось на случай, если что-то пойдет не так (либо были неправильно оценены запасы), при этом рассчитывая на сдерживание цен сахаропроизводителями после окончания действия соглашений на фоне повсеместного роста цен на продовольствие.

Об излишестве принятого решения свидетельствуют объемы исполнения квоты. Так, на конец августа, Россией квота была выбрана всего на 9,3% (32,6 тыс. т) из предоставленных 350 тыс. тонн, что объяснялось достаточными запасами прошлых лет.

В это время на мировом рынке происходила череда событий, которые спровоцировали резкий рост мировых цен на сахар. Так, в Бразилии в сезоне сначала были заморозки, а потом –  засуха. В итоге страна потеряла 13% урожая сахарного тростника. Кроме того, на фоне энергетического кризиса и высоких цен на топливо местная сахарная отрасль переключилась на производство этанола, тем самым еще больше сокращая мировой баланс сахара.

В свою очередь, правительство Индии ввело запрет на экспорт сахара ввиду усугубления ситуации с Covid-19 и экономической нецелесообразности экспортировать его. Внутренние цены на сахар в Индии значительно превышали мировые, поэтому для экспорта с учетом субсидий было необходимо, чтобы мировая цена на сахар находилась не ниже 22 ц/фунт. А, значит, с мирового рынка дополнительно ушло еще 5 млн т сахара. В результате мировые цены на него взлетели до 20 ц/фунт или, на 25%, к началу сезона. По итогам сезона на мировом рынке сахара ожидается дефицит около 5 млн т. Это в 2,5 раза больше дефицита сезона-2020/21.

Что в России?

Пандемия коснулась и отечественного рынка. С вводом локдаунов, QR-кодов, ростом тренда «еда навынос» в секторе HoReCa потребление сахара уменьшилось, что стало ограничивающим рост цен фактором. Вместе с тем, были нарушены все логистические цепочки. На фоне роста заболеваемости в регионах у экспедиторов не хватало водителей для перевозки сахара автотранспортом, что обусловило рост стоимости транспортных услуг. Параллельно происходило удорожание семян, средств защиты растений, минудобрений. Все это привело к росту себестоимости возделывания сахарной свеклы на 20% к 2020 году. 

Еще одним вызовом для российской сахарной отрасли в текущем сезоне стал поздний пуск заводов из-за неблагоприятных погодных условий. Они, в свою очередь, негативно сказались на качестве сахарной свеклы и привели к резкому снижению выхода сахара (14% против 16% в сезоне-2020/21). Несмотря на более высокую урожайность (41 т/га против 37 т/га) уменьшение дигестии существенно повлияло на объемы производства сахара, которые в этом сезоне могли бы полностью покрыть внутреннее потребление. А так, в итоге второй год подряд рынок находится в дисбалансе.

Соглашение о фиксации (это далеко не стабилизация) цены на сахар продлено больше не было, но рынок продолжает оставаться под регулятивным прессингом, о чем свидетельствует текущий уровень цен, который не соответствует конъюнктуре рынка.

Кроме этого, меры, принимаемые в целях обеспечения стабильной ситуации на рынке сахара, остаются малоэффективными – уже потому, что носят тактический характер. Скажем, Минсельхоз продлил тарифную льготу на ввоз сахара и сахара-сырца в 2022 году и установил квоту в размере 300 тыс. тонн, тем самым невольно давая рынку сигнал не увеличивать площади посевов.

В настоящее время министерство также разрабатывает нормативно правовые акты для формирования запасов сахара в интервенционном фонде 2022-2024 годов. Очевидно, для сахара механизм “под копирку” зернового фонда работать однозначно не будет. Плюс источниками формирования фонда могут быть только внутренний рынок или импорт. В первом случае, это создает непрозрачность и риск коррупции – даже при наличии правил конкурсного отбора, по которым будут определять хранителя, а также методики формирования цены. А пополнение интервенционного фонда импортом противоречит политике импортозамещения и защиты интересов внутреннего рынка.

Таким образом, политика регулирования рынка сахара в России в течение последних двух лет остается спонтанной и противоречивой. Она направлена на точечное решение проблем, и несет краткосрочный эффект с тяжелыми для рынка долгосрочными последствиями. Чтобы решать проблему перепроизводства на рынке сахара, нужно развивать диверсификацию производства. В частности, государству имеет смысл активно поддерживать развитие «зеленой» энергетики, включая отрасль биотоплива. В этом случае рынок самостоятельно будет решать, когда и сколько ему производить сахара (или биоэтанола) исходя из складывающегося в сезоне баланса. А посредством установления обязательств на добавление в бензин биотоплива правительство смогло бы косвенно влиять и на рыночный баланс.

Автор статьи – Марина Сидак, аналитик-эксперт, независимый консультант по агробизнесу